[摘要] “地下有12336国土资源违法举报电话有诉必应，天上有卫星遥感监测火眼金睛，再加上各级国土资源部门的土地执法巡查等严格执法，我们已经编制好了一张严打土地违法行为的天罗地网，对任何土地违法行为都绝不姑息！”
（来源：新华网 朱继东）“地下有12336国土资源违法举报电话有诉必应，天上有卫星遥感监测火眼金睛，再加上各级国土资源部门的土地执法巡查等严格执法，我们已经编制好了一张严打土地违法行为的天罗地网，对任何土地违法行为都绝不姑息！”由中央国家机关工委主办“中央媒体走进部委”活动26日走进国土资源部，国土资源部执法监察局局长兼党支部书记李建勤当着来自10余家中央媒体的20多位记者的面作出承诺。
国土资源部中国土地矿产法律事务中心党委书记、主任孙英辉告诉记者，国土资源部违法线索处理中心承担着12336国土资源违法举报电话和16829999国土资源法律咨询热线的接听、管理和分析研究等工作。16829999法律咨询热线2003年12月18日开通以来，已经成为国土资源部普法宣传的重要阵地和服务基层、服务社会的重要窗口。根据形势发展需要，国土资源部党组从方便群众和完善监督出发，积极拓宽群众举报诉求渠道，及时监测违法行为，在巩固完善16829999法律咨询热线的基础上，于2009年6月25日开通了10条国土资源违法举报电话(12336)，至2011年3月31日，举报电话共受理违法线索57297个，平均每个工作日140个。处理中心以12336举报电话为主，将举报信件、举报电子邮件、领导批办、下级上报、媒体反映、其他等七个渠道违法线索全部整合到国土资源违规违法线索统一处理平台，通过信息管理系统在时间将群众举报的线索报送相关的执法监察部门，实现了对违法行为的快速出击，实现了早发现、早制止、早处理。对保护群众权益、保护耕地和粮食安全、维护社会稳定发挥了重要作用，被群众誉为“便民直通车、执法新干线”。
李建勤告诉记者，卫片执法检查在今年以前，主要应用于土地执法。2000年，国土资源部在湖南省长沙市和河南省新乡市进行试点的基础上，部署在北京等25个省(区、市)的66个城市开展土地卫片执法检查。这是次开展土地卫片执法检查。2000年以来，国土资源部已经先后组织实施了10次土地卫片执法检查工作，检查范围逐步扩大，方式不断创新，工作逐步规范。另外，随着卫星遥感监测技术水平，包括遥感数据的分辨率和解译技术的提高，监测的成果也越来越。从检查范围看，由最初的66个城市扩大到2008年度的172个城市，2009年度则是覆盖2859个县。从检查方式看，从最初单一的发现、查处、通报发展到2007年度实行约谈制度，2008年度实行登门通报、集体约谈和委托约谈相结合，并扣减用地指标。2009年度土地卫片执法检查，不仅继续实行约谈，还依据《违反土地管理规定行为处分办法》(15号令)与监察部、人力资源和社会保障部开展了问责工作。卫片执法检查工作逐步规范，2010年，在总结历次检查工作经验的基础上，出台了《土地矿产卫片执法检查工作规范(试行)》，进一步明确了相关工作程序、技术要求以及政策界限，卫片执法检查从制度上步入了规范化的轨道。由于卫片执法检查可以较全面地反映一个地区的整体情况，根据卫片反映的被监测地区土地利用、开发情况，国土资源执法监察部门可以有的放矢地进行监督检查，不仅有效地提高了执法效率，而且改变了过去仅依靠群众举报、媒体曝光、脚跑眼看等传统被动的执法手段，逐渐形成了国土资源“天上看、地上查、网上管”的立体监管体系。“卫片执法检查作为一种新的执法监管手段，为及时发现、制止和查处各类土地违法行为提供了有力的支撑，也为更加准确地评价一个地区的土地管理秩序提供了客观、公正的依据。将遥感监测应用于土地执法监察，是执法监察工作方式的重大创新，也是执法监察工作由被动走向主动的重要转变。十年的实践证明，卫片执法检查已经成为执法监察工作不可或缺的重要手段，在发现、查处和遏制土地违法方面已经发挥了巨大的作用。”
记者同时获悉，从2010年度开始，卫片执法检查内容又进一步丰富，增加了矿产卫片执法检查。与以往相比，2010年度土地矿产卫片执法检查有几个特点：一是检查内容不同。工作任务从土地卫片执法检查拓展到一并开展土地和矿产卫片执法检查；二是检查方式不同。检查以土地变更调查成果和163个重点矿区遥感监测工作为基础，工作对象和内容更加集中；三是工作流程不同。2010年度土地矿产卫片执法检查工作中，国土资源部将先开展验收，确保数据准确。在此基础上，再开展警示约谈、启动问责，做到精准问责，心服口服；四是排序依据不同。今年利用2010年度土地变更调查成果开展卫片执法检查，在遥感监测的基础上，通过外业调查弥补了遥感监测可能遗漏新增建设用地和监测时段不一致的不足，同时依据土地变更调查和土地卫片执法检查的有关结果核算违法占用耕地面积比例，更加客观；五是核查手段不同。以往土地卫片执法检查未利用综合信息监管平台，2010年度将在督查验收时，利用“批、供、用、补、查”综合信息监管平台，将审批信息与核查图斑信息进行叠加分析，并根据分析结果开展相关工作。
对于这种天上、地下一起发力编制好严打土地违法行为的天罗地网的时间和成效，李建勤几次和记者谈起来都充满自信和自豪：“我们保证对群众打进来12336举报电话的每一次投诉都认真进行处理，并保证会有处理结果，让各地地方政府的用地行为时刻处于人民群众的监督之下。卫片如同‘天眼’，通过卫片的‘火眼金睛’，新增建设用地占用耕地的情况一览无遗，违法用地无从隐藏，对违法用地者起到了强大的威慑效应，卫片执法检查与个案查处相比，执法的效果更为显著。卫片能使国家和省级土地行政主管部门及时掌握土地变化状况，对土地违法者特别是少数基层地方政府产生强大的震慑作用，使一些地方不敢再存侥幸心理。天上、地下齐发力，有效结合威力大，我们坚信，在越来越严厉的执法监察下，土地违法行为一定会越来越少！”
按照国土资源部的时间表，今年3月底前，土地储备机构必须与其下属和挂靠的从事土地开发相关业务的机构彻底脱钩。各地国土资源部门及所属企事业单位都不得直接从事土地一级市场开发。
由此，“脱钩”之后的土地一级开发应遵循何种模式等问题引发业界关注。对此，北京市律师协会土地法律专业委员会委员、中伦律师事务所合伙人穆耸律师建议，应将土地一级开发项目纳入政府集中采购目录。
土地一级开发模式混乱
在土地市场上，一级开发较为通俗和简单的理解，就是让“生地”变成“熟地”的过程。
不过，穆耸说，目前对于土地一级开发的概念应该如何界定存在不少的争议。他认为，土地一级开发应该包括土地整理工作(地上建筑拆除、地下障碍清除、土地平整等)和市政基础设施建设(包括基础设施建设和对土地进行“七通一平”等)工作，但不应该包括取得土地(收购、收回、征收等)和纳入储备的工作。
不仅如此，穆耸认为，土地一级开发模式的多样性和复杂性也是土地一级开发实务中存在的问题之一。
目前，各地已逐渐探索出自己的土地一级开发模式，但在土地一级开发由谁完成、如何完成和投资等问题的认识上并没有形成一致。
穆耸说，因缺乏统一的规范，实践中形成了多种土地一级开发模式。“由于国家层面关于企业参与土地一级开发的法律规定缺位，导致了各地对于土地一级开发的规定不统一，进而引发各地就企业参与土地一级开发的方式以及投资等问题存在较大差异。”
比如，《北京市土地储备和一级开发暂行办法》就规定，“土地储备开发坚持以政府主导、市场化运作的原则，可以由土地储备机构承担或者通过招标方式选择有相应资质等级的房地产开发企业承担”；“招标底价包括土地储备开发的预计总成本和利润，利润率不高于预计成本的8%”。
穆耸还提醒说，目前企业参与土地一级开发的公开性、透明性也不高。
地方政府或土地管理部门对选择何种土地一级开发模式有很大的自主权，许多地方的土地一级开发并未完全施行公开透明的竞争机制，而是通过政府直接授权，或通过与企业签署合作合同的方式引进投资方。然而，目前我国土地一级开发的立法层级较低，导致动辄投资数十亿乃至上百亿的土地投资领域所适用的法律法规缺乏足够的权威性和稳定性，进而增加了企业参与土地一级开发活动的法律风险。
应纳入政府采购范围
在穆耸看来，土地一级开发完全符合政府采购的特征，因而应纳入政府采购范围。
通常认为，政府采购一般具有采购主体的特定性、采购资金来源的公共性、采购目的的非营利性、采购过程的公开性等特征。而穆耸认为，土地一级开发完全符合政府采购的各项特征，因此可纳入政府采购的范围，通过政府采购法进行规范和管理。
例如，在主体的特定性上，土地一级开发活动的主体和政府采购的主体基本上是一致的。《政府采购法》规定，政府采购的主体是国家机关、事业单位或其他团体组织。而从实践上看，土地一级开发的委托主体一般是政府的国土资源管理部门或其下属的土地储备机构。政府的国土资源管理部门为政府机关；政府下属的土地储备机构除个别地区比较特殊外，均属于隶属于政府部门的事业单位。
如此看来，土地一级开发的委托主体一般是国土资源管理部门(政府机关)或土地储备机构(事业单位)，二者均可以作为政府采购主体，因此土地一级开发的委托主体是完全有资格作为政府采购主体的。
穆耸认为，将土地一级开发纳入政府采购范围的可行性还表现在，土地一级开发和政府采购在资金使用方式上均需通过预算执行、政府采购工程和土地一级开发存在相同或相似的问题等方面。
现在，部分地方已经开始尝试将土地一级开发纳入政府采购法进行规范和管理。穆耸将其总结为三种情形：将土地一级开发项目中的某一具体工程纳入政府采购范围，将土地一级开发项目中的拆迁工作纳入政府采购范围以及将土地一级开发项目作为一个整体纳入政府采购范围。“虽然这些案例还有不够规范的地方，但已从事实上证明，将土地一级开发纳入政府采购范围，按照《政府采购法》的要求进行采购，是完全可行的。”
适时修订《政府采购法》
穆耸建议，相关政府部门应将土地一级开发项目纳入政府集中采购目录，并将土地一级开发整体作为政府采购的对象进行规范和管理，同时总结地方实践经验，适时修订《政府采购法》，扩大对“工程采购”的定义，使得土地一级开发纳入政府采购范围具有更明确也更稳定的法律基础。
他进一步表示，土地一级开发纳入政府采购范围，除符合政府财政管理的要求外，有利于进一步规范土地一级开发，弥补现阶段我国土地一级开发实务中存在着立法层级低，开发模式混乱和开发过程缺乏公开性和透明性等缺点。
穆耸解释说，《政府采购法》是人民代表大会常务委员会通过的法律，如果将土地一级开发纳入政府采购法进行调整，则将使土地一级开发在法律适用上有较高层级的法律基础，也从根本上保证了土地一级开发法律及政策的权威性和稳定性。
《政府采购法》还对政府采购方式、政府采购程序、政府采购合同等进行了明确的规定，因此，如果将土地一级开发纳入政府采购法进行调整，将有利于实现土地一级开发模式的统一，有利于明确合同各方的权利义务，从根本上改变现阶段土地一级开发模式混乱的局面。
此外，《政府采购法》还规定，政府采购应当遵循公开透明原则、公平竞争原则、公正原则和诚实信用原则。因此，“如果将土地一级开发纳入政府采购法进行调整，将有效的规范土地一级开发行为，使土地一级开发做到公平公正、公开透明和有效竞争，从制度保障土地一级开发活动的健康发展。”
免责声明：凡注明“来源：房天下”的所有文字图片等资料，版权均属房天下所有，转载请注明出处；文章内容仅供参考，不构成投资建议；文中所涉面积，如无特殊说明，均为建筑面积；文中出现的图片仅供参考，以售楼处实际情况为准。
